Z dniem 13 marca 2026 roku wchodzą w życie bardzo istotne zmiany w procedurze odwoławczej przed Krajową Izbą Odwoławczą (KIO). Zmianie ulegną przede wszystkim zasady postępowania dowodowego oraz tryb przeprowadzania rozpraw. Jak zatem nie utracić prawa przedstawienia dowodu i wziąć udział w rozprawie?
Zakres zmian procedury odwoławczej
Zmiany w procedurze odwoławczej ogniskują się wokół dwóch zasadniczych zagadnień:
- wprowadzenia rozpraw zdalnych, oraz
- ustalenia terminu na przedstawienie dowodów (tzw. prekluzja dowodowa).
Obie kwestie, choć w zupełnie różnych stopniu, wpłyną na zarówno na przebieg postępowania przed KIO jak i tempo oraz zakres pracy konieczny do wykonania przez odwołującego, przystępującego i zamawiającego oraz ich pełnomocników.
Co istotne także oba zakresy zamian wymagają znajomości nowych zasad przez wykonawców. Konieczna jest bowiem pełna świadomość co owe zmiany wnoszą do postępowania przed KIO oraz jak wpłynie to na współpracę z pełnomocnikiem.
Zacznijmy od zagadnienia prostszego czyli zdalnych rozpraw.
Zdalne rozprawy przed KIO
Zdalne rozprawy przed KIO to nowość w procedurze odwoławczej. Choć w sądach powszechnych korzysta się z tego rozwiązania od czasu pandemii to KIO zarówno w pandemii jak i po jej ustaniu pozostawała całkowicie offline.
Wprowadza się zasadę, że zdalne rozprawy lub posiedzenia jawne mogą być przeprowadzane przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających ich przeprowadzenie na odległość, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie charakter czynności, które mają być dokonane na tych rozprawach lub posiedzeniach, nie występują inne okoliczności utrudniające przeprowadzenie zdalnej rozprawy lub zdalnego posiedzenia i jeżeli zostaną zagwarantowane pełna ochrona praw procesowych stron i uczestników postępowania odwoławczego oraz prawidłowy tok tego postępowania.
Jak będzie to wyglądało w praktyce? Otóż w przypadku zdalnej rozprawy lub zdalnego posiedzenia na sali rozpraw są obecni skład orzekający i protokolant, a pozostałe osoby uczestniczące w zdalnej rozprawie lub zdalnym posiedzeniu, w szczególności strony i uczestnicy postępowania odwoławczego, nie muszą być na sali rozpraw obecne. Zapis obrazu i dźwięku z czynności procesowych odbywających się na sali rozpraw przekazuje się z sali rozpraw do miejsca przebywania osób uczestniczących w zdalnej rozprawie lub zdalnym posiedzeniu oraz z miejsca przebywania tych osób do sali rozpraw.
Skoro ustawodawca mówiąc o stronach i uczestnikach postępowania powiedział, że „nie muszą” być oni obecni na sali to powinno się przyjąć, że jeżeli chcą to mogą. Nie ma więc obowiązku zdalnego uczestnictwa w rozprawie lub posiedzeniu. Nie wydaje się także aby KIO mogła narzucić stronom i uczestnikom taki sposób rozpoznania sprawy wyłączając możliwość uczestnictwa tradycyjnego. Może się więc okazać w praktyce, że część podmiotów pojawi się na sali rozpraw a część na monitorze.
Zmiana sposobu komunikacji przy zdalnej rozprawie
Z uwagi na oczywiste okoliczności towarzyszące zdalności rozpraw w praktyce w zasadzie wyłączono możliwość składania w ich trakcie pism w innej postaci niż elektroniczna. Przewidziano jeden wyjątek kiedy nie jest możliwe złożenie pisma w postaci elektronicznej z powodu co najmniej jednej z sytuacji określonych w art. 65 ust. 1 ustawy pzp. Wiąże się to z dość istotnym problemem praktycznym. Przepis ten odnosi się bowiem do bardzo specyficznych sytuacji związanych z brakiem obowiązku stosowania środków komunikacji elektronicznej w postępowaniu o udzielenie zamówienia. Są to takie sytuacje jak np. użycie środków komunikacji elektronicznej wymagałoby pozyskania przez zamawiającego specjalistycznego sprzętu biurowego czy z uwagi na wyspecjalizowany charakter zamówienia, użycie środków komunikacji elektronicznej wymagałoby narzędzi, urządzeń lub formatów plików, które nie są ogólnie dostępne lub nie są obsługiwane za pomocą ogólnie dostępnych aplikacji. Nie jest więc jasne jak okoliczności tego rodzaju będą odnoszone do przeszkód we wniesieniu pisma procesowego w postaci elektronicznej. Pokaże to jednak dopiero praktyka orzecznicza.
Prekluzja dowodowa
Prekluzja dowodowa to ograniczenie terminu na przedstawienie dowodów. To bardzo istotna zmiana procedury odwoławczej, która musi spowodować całkowitą zmianę sposobu pracy zarówno odwołujących jak i przystępujących oraz zamawiających.
Paradoksalnie w najmniejszym stopniu dotknie ona odwołujących. W najtrudniejszej sytuacji zaś znajdą się zgłaszający przystąpienie do postępowania odwoławczego.
Wprowadzono regułę, że dowody należy przedstawić co do zasady wraz z pierwszym pismem w sprawie. Oznacza to, że strony i uczestnicy postępowania odwoławczego dowody przedstawiają wraz z odwołaniem, odpowiedzią na odwołanie, przystąpieniem do postępowania odwoławczego lub wraz z innym pismem wniesionym najpóźniej w dniu poprzedzającym dzień, w którym wyznaczono termin rozprawy lub posiedzenia, pod rygorem utraty prawa powoływania dowodów w toku postępowania odwoławczego. W praktyce więc oznacza to, że dowody powinny co do zasady być przedstawione wraz z odwołaniem, zgłoszeniem przystąpienia do postępowania odwoławczego lub odpowiedzią na odwołanie ale mogą być przedstawione także wraz z „innym pismem wniesionym najpóźniej w dniu poprzedzającym dzień, w którym wyznaczono termin rozprawy lub posiedzenia”. Spóźnienie oznaczać będzie utratę możliwości przedstawienia dowodu już na rozprawie. I na tym właśnie polega owa prekluzja dowodowa.
Uczyniono jednak jeden wyjątek: w przypadku gdy wcześniejsze pozyskanie dowodów na poparcie swoich twierdzeń lub odparcie twierdzeń strony przeciwnej nie było możliwe lub konieczność ich powołania wynikła w toku postępowania odwoławczego, strony i uczestnicy postępowania odwoławczego mogą przedstawiać te dowody do zamknięcia rozprawy.
Kluczowe jest więc aby dowody przedstawić najpóźniej wraz z pismem („innym pismem” niż odwołanie, odpowiedź na odwołanie lub zgłoszenie przystąpienia do postępowania odwoławczego) wniesionym najpóźniej w dniu poprzedzającym dzień, w którym wyznaczono termin rozprawy lub posiedzenia.
Jak widać z uważnej lektury art. 535 ust. 1 i zestawienia go z art. 525 ust. 1 oraz 521 ust. 2 w nowym brzmieniu, nie jest więc tak jak wydawało się w chwili gdy zmiany w zakresie procedury odwoławczej były na etapie prac legislacyjnych. Nowelizacja nie powoduje w mojej opinii, że dowody muszą być przedstawione wraz z pierwszym pismem w sprawie a zaniechanie w tym zakresie powoduje automatycznie negatywne konsekwencje dla wnioskującego. Ma on de facto czas aż do dnia poprzedzającego dzień w którym wyznaczono termin rozprawy lub posiedzenia (art. 535 ust. 1). Wprowadzając prekluzję dowodową w art. 535 ust. 1 ustawodawca posłużył się bowiem alternatywą („lub”) tworząc triadę pism: odwołania, odpowiedzi na odwołanie oraz przystąpienia do postępowania odwoławczego, która została uzupełniona „innym pismem” składanym najpóźniej w dniu poprzedzającym dzień rozprawy lub posiedzenia.
Dowodem spóźnionym będzie więc dowód, który przedstawiony nie zostanie wraz z żadnym z ww. pism.
Brak możliwości przedstawienia dowodów lub konieczność ich późniejszego przedstawienia
To jedyne dwie okoliczności uzasadniające przedstawienie dowodów już na etapie rozprawy. Są to dwie zupełnie odrębne sytuacje i każda z nich wynikać będzie z zupełnie innych okoliczności. Pierwsza, czyli brak możliwości wcześniejszego przedstawienia, dotyczy takich dowodów, których pozyskanie i przedstawienie w ogóle nie było możliwe wcześniej. Warto zauważyć, że ustawodawca mówi nie o znacznej trudności w ich przedstawieniu ale o braku możliwości, a więc jest to dużo surowsza kwalifikacja. Pytanie jak będzie to stosowane w praktyce orzeczniczej. Wydaje się jednak, że jej praktyczne wykorzystanie może nastręczać uczestnikom i stronom postępowania odwoławczego bardzo duże trudności.
Z kolei o konieczności późniejszego przedstawienia dowodów można będzie mówić wtedy, gdy stanowią one odpowiedź na twierdzenia i dowody przedstawione przez inny podmiot. Jest to więc reakcja strony lub uczestnika postępowania odwoławczego na pismo wniesione przez inny podmiot. Wówczas naturalnym jest otwarcie możliwości dla przedstawienia dowodu w celu odparcia twierdzenia strony przeciwnej.
Nie wynika to wprost z przepisów ale nie powinno ulegać wątpliwości, że to na przedstawiającym spóźniony dowód ciąży obowiązek wykazania, że faktycznie nie miał on możliwości jego wcześniejszego przedstawienia lub jest on przedstawiany gdyż konieczność jego przedstawienia wynikła później. Zaniechanie tej czynności powinno skutkować odmową dopuszczenia dowodu przez KIO.
Konsekwencje spóźnionego dowodu dla przebiegu postępowania odwoławczego
Sankcją za spóźnienie w przedstawieniu dowodu jest brak możliwości jego powołania. Oznacza to, że strona lub uczestnik postępowania utraci możliwość poparcia postawionego przez siebie twierdzenia dowodem. Może to więc prowadzić wprost do przegrania sprawy i to wyłącznie z uwagi na braki dowodowe. Nie będzie więc rzadka sytuacja, w której dana istotna okoliczność zostanie przez KIO uznana za nieudowodnioną pomimo, że jest ona prawdziwa.
Postępowanie przed Krajową Izbą Odwoławczą jest tzw. postępowaniem kontradyktoryjnym. Oznacza to, że arbiter powinien pełnić rolę bezstronnego sędziego, który dokonuje rozstrzygnięcia na podstawie oceny dowodów przedstawionych przez strony i uczestników postępowania. Z kolei KIO powinna wziąć pod uwagę wyłącznie te dowody, które zostały przedstawione we właściwym terminie. Może co prawda sama powołać dowód z urzędu ale powinno to mieć charakter wyjątkowy gdyż narusza równowagę pomiędzy stronami i może rodzić zarzut nierównego traktowania stron.
Dlatego tak istotne jest by dowody były przedstawiane na odpowiednim etapie całego postępowania. Zwlekanie z tym do czasu rozprawy może mieć bardzo negatywne konsekwencje dla podmiotu je przedstawiającego.
Czy KIO może pominąć złożony w terminie dowód?
Może.
Wbrew pozorom dla skutecznego powołania dowodu np. dokumentu, nie wystarczy wspomnienie o nim w piśmie i załączenie jego kopii. Aby KIO dopuściła dowód musi on być nie tylko przedstawiony w terminie przewidzianym w ustawie ale musi być w sposób jasny określone jakie konkretne fakty mają być za jego pomocą wykazane. Co istotne z kolei dowodzeniu podlegają wyłącznie takie fakty, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Izba może więc pominąć dowód jeżeli uzna go za zmierzający do wykazania faktu nieistotnego. Istotne jest także, że dany dowód musi być przydatny dla wykazania danego faktu. Innymi słowy musi z niego wynikać prawdziwość twierdzenia o danym fakcie. Przykładowo jeżeli twierdzimy, że umowa została wykonana należycie to przydatny dla wykazania należytości będzie protokół odbioru, zeznania świadka, korespondencja z zamawiającym, w której wypowiada się on o należytości. Za nieprzydatne zaś mogą zostać uznane takie dowody, które nie potwierdzają tego w swej treści jak np. faktury czy dowody płatności, które dowodzą wyłącznie wypłaty określonych kwot lub ich zafakturowania a nie mówią nic o ocenie realizacji przedmiotu umowy.
Jakie wnioski płyną z analizy nowych zasad postępowania przed KIO?
Należałoby napisać, że z wnioskami i oceną zmian musimy poczekać aż nowe zasady zaczną działać. To prawda, jednak już teraz można zwrócić uwagę, że zmiana przepisów nie wpłynie w znaczącym stopniu na praktykę przedstawiania w ostatniej chwili pism zawierających istotne dowody. Zmianie ulega bowiem w zasadzie określenie owej „ostatniej chwili” i jest to najpóźniej dzień poprzedzający termin rozprawy. Nadal więc pismo będzie mogło wpłynąć do godz. 23:59 dnia poprzedzającego co w praktyce niewiele zmieni z perspektywy adresatów pisma. Nadal nie będą się oni mogli do niego w sposób merytoryczny odnieść jeżeli termin rozprawy nie zostanie odroczony. Odmienna interpretacja i twierdzenie, że wymóg przedstawienia dowodów (termin) powiązany jest z odwołaniem, odpowiedzią na nie czy zgłoszeniem przystąpienia do postępowania odwoławczego nie znajduje w mojej opinii oparcia w ustawie. Nadal pozostaje bowiem jeszcze owo „inne pismo procesowe” składane najpóźniej dzień przed rozprawą lub posiedzeniem.
Czy KIO będzie mogła pominąć dowód, który nie został złożony wraz z odpowiedzią na odwołanie albo zgłoszeniem przystąpienia do postępowania odwoławczego?
Moim zdaniem nie, o ile zostanie on złożony nie później niż jeden dzień przed planowanym terminem rozprawy lub posiedzenia. Brak jest w mojej opinii podstawy prawnej takiego działania w ustawie gdyż ustawodawca wyraźnie uzależnił zaistnienie prekluzji ze złożeniem dowodu później niż na dzień przed terminem rozprawy lub posiedzenia.
Czy przedstawienie dowodu wraz z innym pismem niż odwołanie, zgłoszenie przystąpienia do postępowana odwoławczego lub odpowiedź na odwołane wymaga uzasadnienia jeżeli pismo składane jest nie później niż w dniu poprzedzającym dzień, w którym wyznaczono termin rozprawy lub posiedzenia ?
W mojej opinii nie. Jest to standardowe uprawnienie wynikające wprost z art. 535 ust. 1. Uzasadnienia wymaga za to powołanie dowodu później niż na jeden dzień przed planowanym terminem rozprawy lub posiedzenia. W tym wypadku wnioskujący powinien wykazać, że wcześniejsze pozyskanie dowodów na poparcie swoich twierdzeń lub odparcie twierdzeń strony przeciwnej nie było możliwe lub konieczność ich powołania wynikła w toku postępowania odwoławczego.
Jak to zwykle bywa przy zmianach proceduralnych o tym jak w praktyce stosowane będą omówione przepisy będziemy dowiadywać się wraz z kolejnymi orzeczeniami KIO oraz sądu zamówień publicznych. Wydaje się jednak, że wbrew pozorom zmiany dotyczące zasad przedstawiania dowodów przed KIO nie będą w rzeczywistości aż tak radykalne jak mogło się to na początku wydawać. Na pewno po kilku miesiącach obowiązywania nowych przepisów będzie można niniejszy tekst zaktualizować o wnioski z najnowszego orzecznictwa.
