Plan postępowań o udzielenie zamówienia i plan zamówień publicznych do tematy, które absorbują na początku roku kalendarzowego każdego zamawiającego. Wbrew pozorom stworzenie dobrego i prawidłowego planu postępowań nie musi być aż tak trudnym zadaniem. Warunek jest jednak jeden: musimy znać i rozumieć zasady agregacji zamówień, szacowania ich wartości i problematykę zamówień odrębnych.
O tym jak tworzyć plan postępowań o udzielenie zamówień, prawidłowo szacować wartość zamówienia, agregować i zgodnie z prawem dzielić zamówienia możesz dowiedzieć się na dedykowanym dla Twojej instytucji szkoleniu: Planowanie zamówień publicznych. Edycja 2024. Teraz jednak zapoznaj się z omówieniem tych zagadnień.
Plan postępowań o udzielenie zamówień a plan zamówień publicznych
Przede wszystkim trzeba zwrócić uwagę, że plan postępowań i plan zamówień publicznych to nie to samo. „Plan postępowań” został uregulowany i poniekąd zdefiniowany w ustawie – Prawo zamówień publicznych. Wymagania dotyczące jego kształtu, sporządzenia, terminów zostały zamieszczone w art. 23 ustawy pzp. Z kolei „plan zamówień publicznych” to pojęcie znacznie szersze. Nie znajdziemy co prawda jego definicji w ustawie, ale praktyka dość jasno odpowiada na pytanie czym on jest. Najpierw jednak musimy spojrzeć do art. 7 pkt 23 ustawy pzp, który mówi nam, iż „zamówienie” to umowa odpłatna zawierana między zamawiającym a wykonawcą, której przedmiotem jest nabycie przez zamawiającego od wybranego wykonawcy robót budowlanych, dostaw lub usług. Z kolei zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy pzp ma ona zastosowanie wyłącznie do tych zamówień, których wartość jest równa lub przekracza kwotę 130 000 zł (netto). Widać więc, że w ogóle zamówień udzielanych przez każdą jednostkę będziemy mieli zamówienia do których ustawa nie będzie miała zastosowania choćby z uwagi na ich wartość, oraz zamówienia „ustawowe”, które można udzielić wyłącznie po przeprowadzeniu odpowiedniego postępowania.
Plan zamówień publicznych to nic innego zatem jak plan wszelkich zakupów przewidywanych przez zamawiającego w danym okresie, zwykle w okresie roku kalendarzowego. W takim planie zamówień mieścić się będą zarówno zakupy o wartości mniejszej niż 130 00 zł, dokonywana na podstawie wyłączeń zawartych w ustawie pzp jak i zamówienia do których ustawa – Prawo zamówień publicznych ma zastosowanie.
Plan postępowań o udzielenie zamówień to zestawienie planowanych przez jednostkę zamówień, które będą udzielone w wyniku stosowanie przepisów ustawy – Prawo zamówień publicznych. Jest to zatem z jednej strony jedynie wycinek ale z drugiej najistotniejsza część planu wszystkich zamówień publicznych danej jednostki zamawiającej.
Ustawa – prawo zamówień publicznych zobowiązuje zamawiających do sporządzenia i udostępnienia planu postępowań.
Plan postępowań o udzielenie zamówień
Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy pzp Zamawiający publiczni wymienieni w art. 4 pkt 1 i 2 ustawy pzp oraz ich związki, nie później niż w terminie 30 dni od dnia przyjęcia budżetu lub planu finansowego przez uprawniony organ, sporządzają plan postępowań o udzielenie zamówień, jakie przewidują przeprowadzić w danym roku finansowym. Plan zamieszcza się w Biuletynie Zamówień Publicznych oraz na stronie internetowej zamawiającego.
Obowiązek ten nie dotyczy zatem wszystkich zamawiających a jedynie ich części. Jest to jednak największa grupa zamawiających działająca na rynku. Dotyczy on bowiem jednostek sektora finansów publicznych, innych niż jednostki sektora finansów będących państwowymi jednostkami organizacyjnymi nieposiadającymi osobowości prawnej i wymienionych wprost w art. 23 ust. 1 pzp związków tych dwóch rodzajów zamawiających (np. związki międzygminne). Pozostali zamawiający mogą także publikować plany postępowań choć nie ma tutaj jakiegokolwiek przymusu.
Termin sporządzenia planu postępowań
Plan postępowań o udzielenie zamówień powinien być sporządzony i opublikowany w terminie 30 dni a od dnia przyjęcia budżetu lub planu finansowego przez uprawniony organ. Co ważne uchybienie temu terminowi nie jest obarczone żadną sankcją. Termin 30 dni jest terminem dość krótkim. W szczególności widać to w praktyce działania dużych jednostek zamawiających, których plany postępowań liczą setki pozycji.
Co istotne jest to jedynie plan, a więc zamieszczenie w nim danych ma jedynie wymiar informacyjny. Zamawiający nie jest związany ani zamieszczoną listą postępowań, ani deklarowanymi trybami ich prowadzenia, ani deklarowanymi wartościami. Niezależnie od tego plan powinien być aktualizowany przez zamawiającego tak by uczynić za dość wymaganiu dbania o jego aktualność, sformułowanemu w art. 23 ust. 4 pzp. Istotne jest także, że pominięcie zamówienia w opublikowanym planie (łącznie z aktualizacjami) nie oznacza braku możliwości jego wszczęcia. Choć jest to niejako oczywiste to niekiedy budzi wątpliwości zamawiających. (Na portalu ezamowienia.gov.pl można nawet oznaczyć pole, iż ogłaszane zamówienie nie jest powiązane z żadną pozycją z planu).
Treść planu postępowań
Plan postępowań o udzielenie zamówień zawiera podstawowe informacje o przewidywanych przez zamawiającego do realizacji zamówieniach. Należy w nim podać informacje dotyczące:
1) przedmiotu zamówienia;
2) rodzaju zamówienia według podziału na zamówienia na roboty budowlane, dostawy lub usługi;
3) przewidywanego trybu albo procedury udzielenia zamówienia;
4) orientacyjnej wartości zamówienia;
5) przewidywanego terminu wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia.
Informacja dotycząca przedmiotu zamówienia
Stanowi ona ogólną informację o planowanym przedmiocie zamówienia np. zakup sprzętu komputerowego”. Zamawiający nie ma obowiązku szczegółowego rozpisywania planowanego przedmiotu zamówienia, choć jeśli chce może to zrobić.
Informacja dotycząca rodzaju zamówienia według podziału na zamówienia na roboty budowlane, dostawy lub usługi;
Wymóg dotyczy wyłącznie prawidłowego zaszeregowania planowanego zamówienia. Wydaje się on być prosty i oczywisty.
Informacja dotycząca przewidywanego trybu albo procedury udzielenia zamówienia
Ustawodawca nie przypadkowo mówi o „przewidywanym” trybie albo procedurze. Celem jest bowiem wyłącznie zasygnalizowanie potencjalnym wykonawcom o jakim sposobie udzielenia zamówienia zamawiający myśli. Mamy więc do wyboru: tryb podstawowy – bez negocjacji (art. 275 pkt 1 ustawy); tryb podstawowy – negocjacje fakultatywne (art. 275 pkt 2 ustawy); tryb podstawowy – negocjacje obligatoryjne (art. 275 pkt 3 ustawy); partnerstwo innowacyjne; negocjacje bez ogłoszenia; zamówienie z wolnej ręki; konkurs; umowa ramowa.
Informacja dotycząca orientacyjnej wartości zamówienia
Podana wartość ma być „orientacyjna” a nie szacunkowa. To drobna ale bardzo ważna różnica. Chodzi zatem o rząd wielkości a nie precyzowanie danych finansowych. Informacja ta ma pozwolić ocenić wykonawcom o jakiej skali zamówienia myśli zamawiający. Co ważne kwota tutaj podana w żaden sposób nie ogranicza zamawiającego na etapie przygotowywania i wszczynania postępowania. Kwota ta podawana jest jako wartość netto, bez podatku VAT.
Informacja dotycząca przewidywanego terminu wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia
Informacja ta podawana jest w ujęciu miesięcznym lub kwartalnym. Wybór należy do zamawiającego. Co ważne część pozycji w planie postępowań może być podana z dokładnością do miesiąca a część jedynie w ujęciu kwartalnym.
Rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 18 grudnia 2020 r. w sprawie wzoru planu postępowań o udzielenie zamówień (Dz. U. poz. 2362) w którym określono wzór planu postępowań przewiduje także miejsce na podanie dodatkowych informacji dotyczących np. wstępnych konsultacji rynkowych, innowacyjnych zamówień, zrównoważonych zamówień (uwzględniających aspekty społeczne, aspekty środowiskowe). Jeśli zamawiający ma taką wolę może z tego skorzystać, choć znów jak miało to miejsce przy innych podawanych danych, nie jest to w żadnej mierze wiążące.
Zamawiający powinien dbać o aktualność planu postępowań o udzielenie zamówień. Odbywa się to w drodze jego aktualizacji – skreślenia jednych pozycji, dodania nowych, zmian parametrów pozycji już wpisanych. Co ważne ustawa nie reguluje jak często ma się to odbywać. Ma to szczególne znaczenie dla dużych zamawiających, dla których aktualizacja planu jest dużym wyzwaniem organizacyjnym a samo wpisanie nowych danych do systemu ezamowienia.gov.pl jest czasochłonne. Ponieważ zamawiający ma dbać o „aktualność” danych to powinien przeprowadzać aktualizacje wtedy kiedy faktyczna sytuacja ulegnie zmianie np. poweźmie informację o zmianie terminu wszczęcia postępowania czy konieczności wpisania do planu postępowań o udzielenie zamówień nowego zamówienia. Nic nie stoi jednak na przeszkodzie by zamawiający sam określił cykl aktualizacji (np. co kwartał) i powiązał go z dokonywanym w jednostce przeglądem planu postępowań (czy szerzej zamówień).
Sporządzenie planu postępowań o udzielenie zamówień
Samo rozpisanie zamówień na poszczególne postępowania to już stosunkowo prosta czynność organizacyjno – techniczna. Wcześniej jednak należy wykonać najtrudniejszą pracę – dokonać prawidłowego oszacowania wartości zamówień (na potrzeby planu!) i podjąć właściwe decyzje o ich agregacji lub oddzieleniu. Granicą jest tutaj zakaz dzielenia zamówień w celu uniknięcia stosowania przepisów ustawy pzp.
Zakazany jest jedynie taki podział zamówienia, który prowadzi do uniknięcia stosowania przepisów ustawy – Prawo zamówień publicznych. Każdy inny podział jest nie tylko dozwolony ale niekiedy nawet zalecany.
Kwestia niedopuszczalnego podziału zamówienia jest analizowana w orzecznictwie i literaturze od lat. Dlatego w tym miejscu ograniczymy się do niezbędnego minimum.
W celu ustalenia, czy mamy do czynienia z jednym zamówieniem podzielonym na części, czy z kilkoma zamówieniami należy posłużyć się takimi kryteriami jak tożsamość przedmiotowa zamówienia (usługi tego samego rodzaju i o tym samym przeznaczeniu), tożsamość czasowa zamówienia (możliwe udzielenie zamówienia w tym samym czasie) i możliwość wykonania zamówienia przez jednego wykonawcę (tożsamość podmiotowa). Z odrębnymi zamówieniami będziemy mieli do czynienia wówczas, gdy przedmiot zamówienia ma inne przeznaczenie lub nie jest możliwe jego nabycie u tego samego wykonawcy w tym samym czasie
Wyrok NSA z 25.02.2021 r., I GSK 233/18
Zasada ta jest korygowana w odniesieniu do robót budowlanych, gdzie kluczowe znaczenie ma zawarta w art. 7 pkt 14 definicja obiektu budowlanego, który należy przez rozumieć jako wynik całości robót budowlanych w zakresie budownictwa lub inżynierii lądowej i wodnej, który może samoistnie spełniać funkcję gospodarczą lub techniczną. Obiektem budowlanym w myśl tej definicji będzie nie pojedynczy budynek we wznoszonym kompleksie muzealnym, ale cały kompleks. Przykłady można tutaj mnożyć.
Warto zauważyć, że nowa ustawa – Prawo zamówień publicznych wprowadza drobne korekty w zakresie agregacji zamówień. Znajdziemy je w:
- Art. 29 ust. 2 dopuszczającym podział zamówienia na części o ile jest to uzasadnione obiektywnymi przyczynami;
- Art. 30 ust. 2 wprost wskazującym, że przesłanką agregacji zamówień na dostawy (obok tożsamości czasowej i tożsamości wykonawcy) jest ich podobieństwo podczas, gdy przesłanką agregacji zamówień na usługi jest ich tożsamość (jednorodność).
Agregacja jednorodnych usług
Przepis art. 30 ust. 2 pzp bywa niedostrzegany przez większość użytkowników ustawy. Tymczasem zawiera on bardzo istotne rozróżnienie dotyczące przesłanek agregacji zamówień na usługi oraz dostawy. Ustawodawca po raz pierwszy w sposób wyraźny zróżnicował przesłanki agregacji. Stanowi to realizację intencji wyrażonej w motywie 19 Dyrektywy 2014/24/UE. Wprost i wyraźnie o różnicach pomiędzy dostawami a usługami wspomnieli autorzy komentarza do ustawy – Prawo zamówień publicznych wydanego nakładem Urzędu Zamówień Publicznych:
przesłanka podobieństwa dostaw winna być rozumiana celowościowo i w sposób zobiektywizowany (dostawy podobne to takie, które mają identyczne lub podobne przeznaczenie, z zastrzeżeniem, że w tym motywie dyrektywy klasycznej mowa jest o podobnym przeznaczeniu różnych przedmiotów dostawy, a nie przeznaczeniu, jakie dla przedmiotu dostawy znajdzie zamawiający). Podsumowując, w przypadku dostaw łącznemu szacowaniu podlegają te dostawy, które były lub powinny zostać przewidziane przez zamawiającego i są przedmiotowo podobne. Zasada podobieństwa nie dotyczy natomiast usług, o których mowa w art. 30 Pzp. Przepisy Pzp i dyrektywy klasycznej nie nakazują łącznego szacowania podobnych usług. Ustalając wartość zamówienia na usługi, zamawiający odnosi się do konkretnej usługi, którą zamierza nabyć. W przypadku usług łącznemu szacowaniu podlegać będą zatem jednorodne usługi, jeśli zostały lub powinny zostać przewidziane przez zamawiającego.
Prawo zamówień publicznych. Komentarz. H. Nowak, M. Winiarz (red.), UZP 2021.
Agregacja podobnych dostaw
Łącznie zatem szacować należy zamówienia obejmujące podobne dostawy. Kryterium podobieństwa jest o wiele bardziej restrykcyjne niż kryterium jednorodności. O podobieństwie można mówić na przykład w odniesieniu do różnych kategorii sprzętu komputerowego. I na tym tle widać, że owo rozróżnienie podobieństwa i jednorodności usług wyrażone w motywie 19 Dyrektywy i wdrożone w art. 30 ust. 2 pzp potwierdza np. aktualność starej opinii Prezesa UZP dotyczącej udzielania zamówień na usługi szkoleniowe, w której zalecał on grupowanie szkoleń w „grupy tematyczne” i łączne szacowanie zamówień na szkolenia w ramach poszczególnych grup (zob Udzielanie zamówień publicznych na usługi szkoleniowe, Opinia UZP). Podważa to jednocześnie zasadność twierdzeń o rzekomej konieczności łącznego szacowania wszystkich zamówień na szkolenia, bez rozróżnienia na tematykę, podnoszonych niekiedy w szczególności podczas kontroli prawidłowości realizacji projektów unijnych. Pamiętać jednak należy, że jednorodność to tylko jedna z przesłanek agregacyjnych. Na jedno zamówienie składać się będę więc niekiedy i usługi zupełnie różne przedmiotowo, o ile łącznie składają się na realizację wspólnego, z góry założonego celu np. usługa trenerska, cateringowa, druku materiałów szkoleniowych jeżeli łącznie służą one realizacji.
Zamówienia odrębne
Mianem zamówień odrębnych określamy takie zamówienia, które z obiektywnych powodów nie są szacowane łącznie z innymi zamówieniami choć na pierwszy rzut oka wydawać by się mogło, iż powinno być inaczej. Najczęstszym przykładem zamówień odrębnych będą tożsame przedmiotowo zamówienia, z których jedno zostało ujęte w planie postępowań o udzielenie zamówienia a potrzeba udzielenia drugiego takiego zamówienia powstała dopiero po sporządzeniu planu lub udzieleniu pierwszego zamówienia. Dyżurnym przykładem takiej sytuacji będzie ujęty w planie postępowań, planowany zakup sprzętu komputerowego na potrzeby wyposażenia stanowisk pracy oraz zakup tożsamego sprzętu komputerowego, którego potrzeba zakupu powstała jednak później np. w związku z niespodziewanym wcześniej (na etapie planowania) wzrostem zatrudnienia powodowanym zwiększeniem zadań jednostki. Wówczas zakup wyposażenia nowych stanowisk pracy, którego nie można było zaplanować w dniu tworzenia planu postępowań o udzielenie zamówienia ponieważ nie istniała jeszcze potrzeba wyposażenia tych stanowisk, traktowany będzie jako zamówienie odrębne udzielane stosownie do wartości tego odrębnego zakupu.
Ostrożnie jednak należy podchodzić do traktowania jako zamówienia odrębne zamówień, które udzielane są na podstawie wyłączeń od stosowania przepisów ustawy pop wymienionych w art. 11 ust. 5 pzp. Na takie traktowanie tych zamówień wskazuje Urząd Zamówień Publicznych w dokumencie “Opinie Prezesa UZP dotyczące zagadnień związanych z zamówieniami organizowanymi przez szkoły wyższe“. Podejście to wydaje się być o tyle ryzykowne, że w przypadku zamówień, których zagregowana wartość jest równa lub przekracza progi unijne prowadzić ona będzie do uniknięcia stosowania przepisów Dyrektywy, podczas gdy prawo europejskie nie zawiera np. wyłączenia o którym mowa w art 11 ust. 5 pkt 1 pzp. Tym samym przepis o znaczeniu wyłącznie krajowym stanowiłby uzasadnienie dla niestosowania przepisów Dyrektywy dzięki wyłączeniu części zamówienia (w tym wypadku dostaw lub usług na potrzeby badań naukowych) w ogóle spod rygoru zamówień publicznych.
Podejmując decyzje o odrębności niektórych zamówień każdy zamawiający musi jednak czynić to samodzielnie z pełną świadomością uwarunkowań prawnych i organizacyjnych takiej decyzji. Wbrew pozorom bowiem nie zawsze i nie wszystko należy szacować łącznie.
Nowe Szkolenie!!
Planowanie zamówień publicznych na 2024 rok
Jak prawidłowo zaplanować zamówienia na 2024 rok?
